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深圳市罗湖区政府和社会资本合作项目管理办法（征求意见稿）
发布日期：2020-07-23 11:36:52
2017年12月20日，我区出台了《深圳市罗湖区政府和社会资本合作项目管理办法（试行）》（罗府办规〔2017〕12号）（下称“原办法”），至今已近3年时间，期间：（1）我区按照原办法已实施3个PPP项目，通过总结项目从谋划到建成运营过程中的经验，提出了对现有制度修改完善的建议；（2）政策环境发生了较大变化，原办法部分规定同最新相关政策冲突，需要调整适应变化。
为今后突出重点领域、加大谋划力度并规范化运营管理PPP项目提供制度保障。
为保障公民的知情权与参与权，现将《深圳市罗湖区政府和社会资本合作项目管理办法（征求意见稿）》及其说明全文予以发布，公开征求社会公众意见。有关单位和社会各界人士可在2020年7月23日至8月23日，通过以下方式提出意见：
（一）通过信函方式将意见邮寄至：深圳市罗湖区文锦中路罗湖管理中心大厦18楼，收件人：董工，电话：0755-25666814。
（二）通过电子邮件方式将意见发至lh_fgj@szlh.gov.cn。
原文链接：www.szlh.gov.cn/hdjlpt/yjzj/answer/mobile/6026#/index
附件一：
第二条 PPP模式适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的基础设施和公共服务项目。鼓励商业模式清晰、现金流稳定、主要依靠“使用者付费”的项目采用PPP模式实施，审慎实施主要依靠“政府付费”的PPP项目。
第三条 本办法适用于罗湖区市政、交通、文化、体育、养老、教育、医疗、保障性住房、水务、环保、科技等基础设施和公共服务领域开展的各类PPP项目。
第四条 PPP项目可以选择BOT(建设—运营—移交)、BOOT(建设—拥有—运营—移交)、TOT(移交—运营—移交)、TOO(移交—拥有—运营)和ROT(改建—运营—移交)等运作模式开展。鼓励各行业主管部门创新体制机制，激励动员社会力量参与提供公共服务。
第五条 区政府授权区行业主管部门、街道办或其他机关、事业单位作为PPP项目实施机构（以下简称“项目实施机构”），具体负责PPP项目可行性研究报告、实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、项目合同等相关文件的编制，以及开展市场测试、社会资本方选择、项目合同签订、项目组织实施、绩效评价与中期评估、项目移交等相关工作。
第六条 区发展改革局负责审核PPP项目建议书、可行性研究报告、实施方案，按照《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》等相关规定履行PPP项目相关的投资管理职责。
第七条 PPP项目应当履行项目建议书审批程序，使用全国投资项目在线审批监管平台生成项目代码后，再办理前期各项审批手续。
第八条 区行业主管部门、街道办或其他机关、事业单位（以下简称“发起单位”）可以通过向区发展改革局提交PPP项目建议书的方式发起PPP项目。
第九条 PPP项目建议书应当对项目建设的必要性和依据、拟建地点、拟建规模、投资匡算、资金筹措、经济社会效益以及采用PPP模式实施的必要性进行初步分析，并提出关于确定项目实施机构的建议。
第十条 PPP项目建议书经区发展改革局审核通过后按以下程序报批：
第十一条 项目实施机构应当按照经批复的PPP项目建议书编制PPP项目可行性研究报告，报区发展改革局审核。
第十二条 PPP项目可行性研究报告应当对项目的技术经济可行性、社会效益以及项目资金等主要建设条件的落实情况进行全面分析论证，并按照《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号）开展PPP项目可行性论证。
第十三条 PPP项目可行性研究报告经区发展改革局审核通过后，按程序报分管区发展改革局、项目实施机构、项目所属行业主管部门的副区长审批。
第三章 项目论证
第十四条 项目实施机构负责按照批复的PPP项目可行性研究报告或PPP项目建议书组织编制PPP项目物有所值评价报告、财政承受能力论证报告和实施方案，并书面征求区发展改革局、财政局、项目所属行业主管部门等相关部门意见。其中，涉及政府采用资本金注入方式投资的项目，PPP项目实施方案须明确政府出资人代表。
第十五条 区发展改革局、财政局联合组织项目实施机构、项目所属行业主管部门等相关部门对PPP项目物有所值评价报告、财政承受能力论证报告和实施方案进行联合评审。联合评审应邀请财务、法律、项目所属行业等相关领域专家参与。
第十六条 PPP项目实施方案经区发展改革局审核通过后，按以下程序报批：
第四章 项目采购
第十七条 项目实施机构应当在PPP项目实施方案批复后，按照批复内容组织起草PPP项目合同并报区司法局审查，根据国家有关法律法规要求，依法通过招标、竞争性磋商等竞争性方式选择社会资本方。
第十八条 项目实施机构应综合评估社会资本方的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力、信誉状况等因素，公平择优选择具有相应投资能力、管理经验、专业能力、融资实力、业绩及信用状况良好的社会资本方。
第十九条 项目实施机构应当在采购确定社会资本方后，将拟签约的PPP项目合同按程序报分管项目实施机构的副区长批准，并进行社会公示。PPP项目合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。
第五章 项目执行
第二十条 合同约定需设立项目公司的，社会资本方应按照PPP项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。区政府指定了政府出资人代表的，项目公司应由政府出资人代表与社会资本方共同设立。
第二十一条 社会资本方或项目公司负责按PPP项目合同承担项目设计、融资、建设、运营、移交等责任，自主经营，自负盈亏。
第二十二条 项目实施机构应按照PPP项目合同约定，及时将相关前期工作成果移交给社会资本方或项目公司，并指导协助社会资本方或项目公司开展项目建设期间各项报批报建工作。根据PPP项目合同约定：
第二十三条 需要融资的PPP项目，由社会资本方或项目公司负责融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。政府部门不得为社会资本方或项目公司的融资提供担保。社会资本方或项目公司未按照PPP项目合同约定完成融资的，项目实施机构可依法提出履约要求，必要时可提出终止PPP项目合同；遇系统性金融风险或不可抗力的，项目实施机构、社会资本方或项目公司可根据PPP项目合同约定协商修订合同中相关融资条款。
第二十五条 在项目合作期限内，如出现重大违约或者不可抗力导致项目运营持续恶化，危及公共安全或重大公共利益时，项目实施机构须及时采取应对措施，必要时可自行或指定相关机构临时接管项目，切实保障公共安全和重大公共利益，直至项目恢复正常运营。不能恢复正常运营的，项目实施机构要提前终止PPP项目合同，并妥善做好后续工作。
第二十六条 PPP项目期满或提前终止按照约定需要进行项目资产移交的，项目实施机构应当根据法律、行政法规和PPP项目合同约定，对设施、设备和其他财产的状况进行检查评估。
第二十七条 区财政局应会同项目实施机构、项目所属行业主管部门等相关部门在项目终止后开展PPP项目后评价，对项目全生命周期的效率、投入产出、成本效益、监管成效、社会影响和可持续性等进行评价。评价结果应及时反馈给项目利益相关方，并按相关规定公开，为后续实施PPP项目提供参考依据。
第二十八条 区发展改革局将涉及政府直接投资、资本金注入的项目纳入区政府投资年度计划。
第二十九条 区财政局将合同约定的财政补贴等PPP项目支出分类纳入部门预算，在中长期财政规划中统筹考虑，建立跨年度预算平衡机制。
第八章 附则
第三十一条 本办法由区发展改革局负责解释。
第三十二条 本办法自2020年*月*日起施行，有效期五年。《深圳市罗湖区政府和社会资本合作管理办法（试行）》（罗府办规〔2017〕12号）同时废止。
附件二：
为助力我区紧抓“双区驱动”重大历史机遇，进一步完善我区PPP管理体制机制，深化投融资体制改革，激发社会资本活力和创造力，补齐公共服务短板，促进公共服务提质增效，根据区委区政府工作部署，我局牵头对原办法进行了修订。
一、修订背景
2017年12月20日，我区出台了《深圳市罗湖区政府和社会资本合作项目管理办法（试行）》（罗府办规〔2017〕12号）（下称“原办法”），至今已近3年时间，期间：（1）我区按照原办法已实施3个PPP项目，通过总结项目从谋划到建成运营过程中的经验，提出了对现有制度修改完善的建议；（2）政策环境发生了较大变化，原办法部分规定同最新相关政策冲突，需要调整适应变化。
为今后突出重点领域、加大谋划力度并规范化运营管理PPP项目提供制度保障。
二、修订依据
1.《政府投资条例》（国令第712号）
2.《国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号）
3.《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号）
4.《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）
5.《罗湖区政府投资项目全过程管理办法》（罗府办规〔2019〕3号）
6.《深圳市罗湖区政府合同监督管理办法》（罗府规〔2018〕6号）
7.《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）
8.《深圳市政府和社会资本合作(PPP)实施细则（试行）》（深发改规[2018]1号）
三、修订过程
2020年4月至今，根据区政府工作部署，我局正式启动原办法修订工作，通过研判PPP行业发展趋势、总结我区已落地PPP项目经验、调研访谈市区相关单位、系统梳理研究相关政策法规调整情况等相关工作，确定了修订方向与思路，重新梳理了我区PPP项目的管理架构与实际操作流程，并在此基础上形成了《深圳市罗湖区政府和社会资本合作项目管理办法（征求意见稿）》（下称“现办法”）。
四、主要存在问题
（一）PPP的重点发展方向缺乏制度引领，不利于我区通过PPP模式精准发力
原办法未规定PPP的重点行业与领域，不利于引导各部门转变公共服务供给思路，发挥PPP模式在减轻财政负担、优化资源配置、激发市场活力、促进公共服务提质增效等方面的积极作用，精准发力补齐我区公共服务的短板与弱项。
（二）政策环境变化大，原办法难以落实相关要求，不利于我区PPP工作的规范有序推进
一是国家发改委、财政部、深圳市陆续发布了十余项PPP相关的政策法规，从不同角度调整了对PPP项目的管理要求，如：
（1）根据国家发改委《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号），所有拟采用PPP模式的项目，均要开展可行性论证。通过可行性论证审查的项目，方可采用PPP模式建设实施；所有PPP项目须使用全国投资项目在线审批监管平台生成的项目代码分别办理各项审批手续。
以上部门规章要求各地政府方需在前期审查对所有PPP项目进行审查，包括不涉及政府直接投资或资本金注入的PPP项目，因此，所有PPP项目，包括原按照企业投资项目立项的PPP项目，需要考虑先按照政府投资项目立项。
（2）根据财政部《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号），所有PPP项目均应开展全生命周期绩效管理。
二是《政府投资条例》（国务院令第712号）、《罗湖区政府投资项目全过程管理办法》（罗发改规〔2019〕3号）等政府投资项目管理文件相继出台，对政府采用直接投资方式、资本金注入方式投资的PPP项目的操作流程造成了影响。
综上考虑，亟需更新原办法规定，统筹各项相关政策要求。
（三）原办法部分规定设置不够科学合理，不利于我区对PPP模式推广和应用
如PPP项目大部分需要政府的支持。各类型支持中又以土地使用权最为常见，实践中政府方一般是通过划拨或者零地价出让给项目实施机构，由项目实施机构在合同期限内免费提供给社会资本方使用。原办法未考虑企业投资PPP项目用地手续办理程序问题，在前述机制下，可能出现PPP项目一边招标一边办理用地手续，或者招完标再去办用地手续的情况，导致部分PPP项目已经按企业投资项目立项启动后，迫不得已情况下，再由发改部门承担审计风险按政府投资项目重复立项。
再如以深度有限的项目建议书编制PPP项目实施方案，难以制定科学合理的项目交易条件；中标后再细化完善PPP项目合同、制定绩效评价考核标准，不具备操作性等。
（四）项目论证环节的审核审批工作安排有待优化 ，一定程度影响了我区PPP前期工作的推进速度
以PPP项目物有所值评价报告审核、PPP项目财政承受能力论证、PPP项目实施方案评估、PPP项目实施方案联合评审为例，原办法未规定可并联实施，实践中往往分开处理，由于各阶段间相互影响，如PPP项目实施方案确定的交易条件影响物有所值、财政承受能力论证，物有所值和财政承受能力论证又反过来制约PPP项目实施方案的交易条件，导致实践中影响审批效率。
（五）缺乏可执行的市场测试机制，影响我区PPP项目高质量发展
2014年至原办法出台前，财政部关于PPP的政策以及一批次PPP项目都有比较强的融资驱动性。在这一背景下实施的PPP项目对于市场测试需求不强烈，政府方可以“闭门造车”。
我区推行PPP模式的初衷为引入社会资本提升公共服务质量与效率，所实施的PPP项目通常存在可选市场主体有限、项目产出非标准化、交易边界条件复杂等特征，政府方如果不考虑市场反馈，很可能导致流标，也不利于政府方获得有利的合作条件。
但由于市场测试与传统招投标、政府采购项目禁止与社会资本方接触的原则存在明显差异，加上原办法未规定可执行的机制，项目实施机构往往由于担心廉政风险未充分开展，一定程度上制约了我区PPP项目的高质量发展。
五、修订总体思路
（一）明确PPP的重点发展方向。结合我区实际情况与PPP发展趋势，明确我区推行PPP的重点行业与领域，引导相关责任单位主动适用PPP模式，提前规划项目建设运营管理模式。
（二）统筹最新相关政策规定。综合考虑国家、省、市、区最新相关政策要求，从实体、程序两方面规范我区PPP项目的管理，推动我区PPP事业稳健发展。
（三）全面调整、理顺相关管理机制。参考北上广等城市及深圳市、兄弟区实践经验，结合我区实际，全面调整、理顺项目发起、项目合同编制与审核等相关管理机制，为我区推广运用PPP模式创造良好制度环境。
（四）系统优化各项审核审批程序。一是根据各审核程序间的内在联系，并联推进相关程序；二是按项目投资规模大小，设定分级审批，提高PPP项目前期工作效率。
（五）引入市场测试机制。借鉴投行并购、重组类项目做法引入市场测试机制，首先在国内提出市场测试的节点、内容、方式等，消除各部门的后顾之忧，推动我区PPP项目高质量发展。
六、主要内容
修订后的现办法分为“总则”、“项目发起”、“项目论证”、“项目采购”、“项目执行”、“项目移交”、“保障措施”、“附则”八个章节，共三十二条，主要内容如下：
（一）明确PPP的重点发展方向
1. 鼓励创新体制机制，增加优质公共服务供给。鼓励各行业主管部门转变观念、拓展思路，构建政府引导、政策支持、社会参与、市场运作的社会服务供给新机制，动员社会资本参与提供公共服务，打破商业和公益之间的边界，促进形成“百花齐放”公共服务供给主体和服务方式多元化局面。
2. 鼓励强运营公共服务领域项目采用PPP模式实施。综合考虑我区公共服务的短板弱项及PPP重运营的发展趋势，要求文化、体育、养老、医疗等领域政府投资项目应当在谋划阶段就建设运营管理模式进行深入研究，鼓励通过PPP等投融资模式增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率。
（二）完善各部门职责与分工
3. 完善区发展改革局职责。根据最新项目发起、论证机制，增加区发展改革局审核PPP项目可行性研究报告程序。
4. 完善区财政局职责。一是根据《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号），要求区财政局开展PPP项目绩效管理制度建设、业务指导及再评价、后评价工作；二是要求区财政局会同区发展改革局组织PPP项目联合评审，提高我区PPP项目前期工作效率。
5. 完善区行业主管部门职责。根据《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号），要求区行业主管部门指导项目实施机构开展PPP项目绩效管理工作。
6. 调整项目实施机构职责。明确项目实施机构从收到PPP项目建议书批复起，具体负责实施后续发起、论证、采购、执行、移交工作。项目实施机构由区发展改革局在批复PPP项目建议书时明确。
（三）全面调整项目发起环节
7. 进一步明确PPP项目发起主体。根据我区及兄弟区实践情况，将区行业主管部门负责发起调整为由发起单位负责发起，赋予区前期办、各街道办等单位发起PPP项目的权限。
8. 明确所有PPP项目以项目代码办理各项前期审批手续。根据《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号）关于“所有PPP项目须使用全国投资项目在线审批监管平台生成的项目代码分别办理各项审批手续”的规定，以及不涉及政府直接投资或资本金注入的PPP项目办理用地划拨手续的需要，明确所有PPP项目应当履行项目建议书审批程序，使用全国投资项目在线审批监管平台生成项目代码后，再办理前期各项审批手续。在项目执行阶段再按照PPP项目合同约定的投资承担界面，履行相应投资审核、核准、备案工作。
9. 要求编制PPP项目可行性研究报告。综合考虑《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号）规定以及制定相对科学合理的项目交易条件的需要，明确PPP项目原则上应编制可行性研究报告、进行PPP项目可行性论证，并以此为基础开展后续项目论证、采购工作。同时设定简易程序，明确总投资5千万元（含）以下的PPP项目可免于PPP项目可行性研究报告审批，由发起单位或社会资本方直接在PPP项目建议书中增加PPP项目可行性研究论证的内容，按照PPP项目建议书审批程序报批。
（四）系统优化项目论证环节
10. 并联推进各项审核工作。按照“多评合一，统一评审”的要求，明确由区发展改革局、财政局联合组织项目实施机构、项目所属行业主管部门等相关部门，并邀请相关专家对PPP项目物有所值评价报告、财政承受能力论证报告和实施方案进行联合评审。
11. 设定PPP项目实施方案分级审批机制。参考我区政府投资项目的做法，明确总投资不超过1亿元（含）的PPP项目实施方案，报分管区发展改革局、项目实施机构、项目所属行业主管部门的副区长，区长审批；总投资超过1亿元（不含）的PPP项目实施方案，报区政府常务会议审议。
（五）完善项目采购与执行环节
12. 增设PPP项目合同编制及审查环节。根据我区及兄弟区实践经验，要求项目实施机构在公布采购文件前，依据批复的PPP项目实施方案组织起草PPP项目合同报区司法局审查。
（六）完善相关配套机制
13. 取消PPP联席会议机制。综合考虑我区PPP项目数量相对较少、政府常务会议间隔时间相对较短的实际情况，取消PPP联席会议机制，同时参照政府投资项目机制，将审批PPP项目实施方案的工作改由区长及相关区领导或区政府常务会议执行。
14. 引入市场测试机制。一是明确市场测试的节点与重点，即在编制PPP项目可行性研究报告过程中，从提高运营效率的角度征询社会资本方关于运营定位及项目建设内容的建议，以及在编制PPP项目实施方案过程中，征询社会资本方关于总体绩效目标和绩效指标体系及项目交易条件的建议；二是明确市场测试的方式，即：项目实施机构经过评估后认为需要发布市场测试公告的，可在项目实施机构及以上单位的官网上发布。市场测试公告应当公示项目概况、实施需求以及市场测试内容、形式与时间等内容。
专此说明。
为今后突出重点领域、加大谋划力度并规范化运营管理PPP项目提供制度保障。
为保障公民的知情权与参与权，现将《深圳市罗湖区政府和社会资本合作项目管理办法（征求意见稿）》及其说明全文予以发布，公开征求社会公众意见。有关单位和社会各界人士可在2020年7月23日至8月23日，通过以下方式提出意见：
（一）通过信函方式将意见邮寄至：深圳市罗湖区文锦中路罗湖管理中心大厦18楼，收件人：董工，电话：0755-25666814。
（二）通过电子邮件方式将意见发至lh_fgj@szlh.gov.cn。
原文链接：www.szlh.gov.cn/hdjlpt/yjzj/answer/mobile/6026#/index
附件一：
第一章 总则
第一条 为加强我区政府和社会资本合作（以下简称“PPP”）项目全过程管理，加快推进我区政府投融资体制机制改革，依据《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号）、《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）等相关文件精神，结合我区实际，制定本办法。
第二条 PPP模式适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的基础设施和公共服务项目。鼓励商业模式清晰、现金流稳定、主要依靠“使用者付费”的项目采用PPP模式实施，审慎实施主要依靠“政府付费”的PPP项目。
第三条 本办法适用于罗湖区市政、交通、文化、体育、养老、教育、医疗、保障性住房、水务、环保、科技等基础设施和公共服务领域开展的各类PPP项目。
文化、体育、养老、医疗等领域政府投资项目应当在谋划阶段就建设运营管理模式进行深入研究，鼓励通过PPP等投融资模式增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率。
第四条 PPP项目可以选择BOT(建设—运营—移交)、BOOT(建设—拥有—运营—移交)、TOT(移交—运营—移交)、TOO(移交—拥有—运营)和ROT(改建—运营—移交)等运作模式开展。鼓励各行业主管部门创新体制机制，激励动员社会力量参与提供公共服务。
第五条 区政府授权区行业主管部门、街道办或其他机关、事业单位作为PPP项目实施机构（以下简称“项目实施机构”），具体负责PPP项目可行性研究报告、实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、项目合同等相关文件的编制，以及开展市场测试、社会资本方选择、项目合同签订、项目组织实施、绩效评价与中期评估、项目移交等相关工作。
第六条 区发展改革局负责审核PPP项目建议书、可行性研究报告、实施方案，按照《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》等相关规定履行PPP项目相关的投资管理职责。
区财政局负责审核PPP项目的物有所值评价报告、财政承受能力论证报告，开展PPP项目绩效管理制度建设、业务指导及再评价、后评价工作，评估PPP项目对当前和今后年度财政支出的影响，并对政府采购活动实施监管，对PPP项目运营补贴和购买服务资金安排提出审核意见和纳入预算管理，做好资金保障工作。
区行业主管部门负责审核社会资本方提交的PPP项目建议书，指导项目实施机构开展PPP项目绩效管理工作。
区住房和建设局、审计局、司法局、建筑工务署等部门根据职能做好PPP项目相关管理工作。
第二章 项目发起
第七条 PPP项目应当履行项目建议书审批程序，使用全国投资项目在线审批监管平台生成项目代码后，再办理前期各项审批手续。
第八条 区行业主管部门、街道办或其他机关、事业单位（以下简称“发起单位”）可以通过向区发展改革局提交PPP项目建议书的方式发起PPP项目。
社会资本方可以通过向项目所属行业主管部门提交PPP项目建议书的方式发起PPP项目。项目所属行业主管部门审核后认为可按PPP模式实施的，出具书面意见，连同PPP项目建议书报送区发展改革局。
PPP项目建议书报区发展改革局前，应征求区各相关部门的意见。
第九条 PPP项目建议书应当对项目建设的必要性和依据、拟建地点、拟建规模、投资匡算、资金筹措、经济社会效益以及采用PPP模式实施的必要性进行初步分析，并提出关于确定项目实施机构的建议。
第十条 PPP项目建议书经区发展改革局审核通过后按以下程序报批：
（一）总投资1亿元（含）以下的项目，报分管区发展改革局、发起单位、项目所属行业主管部门的副区长，区长审批；
（二）总投资1亿元（不含）以上的项目，报区政府常务会议审议。
第十一条 项目实施机构应当按照经批复的PPP项目建议书编制PPP项目可行性研究报告，报区发展改革局审核。
第十二条 PPP项目可行性研究报告应当对项目的技术经济可行性、社会效益以及项目资金等主要建设条件的落实情况进行全面分析论证，并按照《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号）开展PPP项目可行性论证。
项目实施机构可以在编制PPP项目可行性研究报告的过程中开展市场测试，从提高运营效率的角度初步征询社会资本方关于运营定位以及项目建设内容的建议。
第十三条 PPP项目可行性研究报告经区发展改革局审核通过后，按程序报分管区发展改革局、项目实施机构、项目所属行业主管部门的副区长审批。
总投资5千万元（含）以下的PPP项目可免于PPP项目可行性研究报告审批，由发起单位或社会资本方直接在PPP项目建议书中增加PPP项目可行性研究论证的内容，按照PPP项目建议书审批程序报批。
第三章 项目论证
第十四条 项目实施机构负责按照批复的PPP项目可行性研究报告或PPP项目建议书组织编制PPP项目物有所值评价报告、财政承受能力论证报告和实施方案，并书面征求区发展改革局、财政局、项目所属行业主管部门等相关部门意见。其中，涉及政府采用资本金注入方式投资的项目，PPP项目实施方案须明确政府出资人代表。
项目实施机构可以在组织编制PPP项目实施方案过程中开展市场测试，征询社会资本方关于总体绩效目标和绩效指标体系及项目投资承担边界、回报机制等交易条件的建议。
第十五条 区发展改革局、财政局联合组织项目实施机构、项目所属行业主管部门等相关部门对PPP项目物有所值评价报告、财政承受能力论证报告和实施方案进行联合评审。联合评审应邀请财务、法律、项目所属行业等相关领域专家参与。
区财政局应对PPP项目物有所值评价报告、财政承受能力论证报告及项目总体绩效目标和绩效指标体系出具书面意见；项目所属行业主管部门应对项目总体绩效目标和绩效指标体系出具书面意见。
第十六条 PPP项目实施方案经区发展改革局审核通过后，按以下程序报批：
（一）总投资1亿元（含）以下的项目，报分管区发展改革局、项目实施机构、项目所属行业主管部门的副区长，区长审批；
（二）总投资1亿元（不含）以上的项目，报区政府常务会议审议。
第四章 项目采购
第十七条 项目实施机构应当在PPP项目实施方案批复后，按照批复内容组织起草PPP项目合同并报区司法局审查，根据国家有关法律法规要求，依法通过招标、竞争性磋商等竞争性方式选择社会资本方。
第十八条 项目实施机构应综合评估社会资本方的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力、信誉状况等因素，公平择优选择具有相应投资能力、管理经验、专业能力、融资实力、业绩及信用状况良好的社会资本方。
第十九条 项目实施机构应当在采购确定社会资本方后，将拟签约的PPP项目合同按程序报分管项目实施机构的副区长批准，并进行社会公示。PPP项目合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。
公示期不得少于5个工作日。公示期满无异议的，由项目实施机构与社会资本方签署。
第五章 项目执行
第二十条 合同约定需设立项目公司的，社会资本方应按照PPP项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。区政府指定了政府出资人代表的，项目公司应由政府出资人代表与社会资本方共同设立。
项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署PPP项目合同，或签署承继PPP项目合同的补充合同。社会资本方对项目公司的履约行为承担连带保证责任，对项目公司融资义务提供担保责任。
第二十一条 社会资本方或项目公司负责按PPP项目合同承担项目设计、融资、建设、运营、移交等责任，自主经营，自负盈亏。
第二十二条 项目实施机构应按照PPP项目合同约定，及时将相关前期工作成果移交给社会资本方或项目公司，并指导协助社会资本方或项目公司开展项目建设期间各项报批报建工作。根据PPP项目合同约定：
（一）涉及政府直接投资、资本金注入的项目，由项目实施机构按照国家、省、市及罗湖区关于政府投资项目管理的相关规定，会同社会资本方或项目公司履行初步设计及概算审批等相关报批报建程序；
（二）不涉及政府直接投资、资本金注入的项目，由社会资本方或项目公司根据国家、省、市及罗湖区关于企业投资项目管理的相关规定，履行核准、备案等相关报批报建程序。
第二十三条 需要融资的PPP项目，由社会资本方或项目公司负责融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。政府部门不得为社会资本方或项目公司的融资提供担保。社会资本方或项目公司未按照PPP项目合同约定完成融资的，项目实施机构可依法提出履约要求，必要时可提出终止PPP项目合同；遇系统性金融风险或不可抗力的，项目实施机构、社会资本方或项目公司可根据PPP项目合同约定协商修订合同中相关融资条款。
第二十四条 项目实施机构应全程监督社会资本方或项目公司履行PPP项目合同，定期开展项目绩效监控，并结合绩效目标和指标体系开展项目绩效评价，其中：
（一）项目建设期，原则上应结合竣工验收开展一次建设绩效评价；
（二）项目运营期，每年度应至少开展一次运营绩效评价，每3-5年应结合年度绩效评价情况对项目开展中期评估。
区财政局可结合每年工作重点，选取重大PPP项目开展绩效再评价。
PPP项目绩效评价结果作为按效付费、落实整改、监督问责的重要依据。
第二十五条 在项目合作期限内，如出现重大违约或者不可抗力导致项目运营持续恶化，危及公共安全或重大公共利益时，项目实施机构须及时采取应对措施，必要时可自行或指定相关机构临时接管项目，切实保障公共安全和重大公共利益，直至项目恢复正常运营。不能恢复正常运营的，项目实施机构要提前终止PPP项目合同，并妥善做好后续工作。
第六章 项目移交
第二十六条 PPP项目期满或提前终止按照约定需要进行项目资产移交的，项目实施机构应当根据法律、行政法规和PPP项目合同约定，对设施、设备和其他财产的状况进行检查评估。
第二十七条 区财政局应会同项目实施机构、项目所属行业主管部门等相关部门在项目终止后开展PPP项目后评价，对项目全生命周期的效率、投入产出、成本效益、监管成效、社会影响和可持续性等进行评价。评价结果应及时反馈给项目利益相关方，并按相关规定公开，为后续实施PPP项目提供参考依据。
第七章 保障措施
第二十八条 区发展改革局将涉及政府直接投资、资本金注入的项目纳入区政府投资年度计划。
第二十九条 区财政局将合同约定的财政补贴等PPP项目支出分类纳入部门预算，在中长期财政规划中统筹考虑，建立跨年度预算平衡机制。
第三十条 项目实施机构经过评估后认为需要发布市场测试公告的，可在项目实施机构及以上单位的官网上发布。市场测试公告应当公示项目概况、实施需求以及市场测试内容、形式与时间等内容。
第八章 附则
第三十一条 本办法由区发展改革局负责解释。
第三十二条 本办法自2020年*月*日起施行，有效期五年。《深圳市罗湖区政府和社会资本合作管理办法（试行）》（罗府办规〔2017〕12号）同时废止。
附件：罗湖区PPP项目全过程运作流程图
附件：
罗湖区PPP项目全过程运作流程图
附件二：
《深圳市罗湖区政府和社会资本合作项目管理办法》（征求意见稿）起草说明
为助力我区紧抓“双区驱动”重大历史机遇，进一步完善我区PPP管理体制机制，深化投融资体制改革，激发社会资本活力和创造力，补齐公共服务短板，促进公共服务提质增效，根据区委区政府工作部署，我局牵头对原办法进行了修订。
一、修订背景
2017年12月20日，我区出台了《深圳市罗湖区政府和社会资本合作项目管理办法（试行）》（罗府办规〔2017〕12号）（下称“原办法”），至今已近3年时间，期间：（1）我区按照原办法已实施3个PPP项目，通过总结项目从谋划到建成运营过程中的经验，提出了对现有制度修改完善的建议；（2）政策环境发生了较大变化，原办法部分规定同最新相关政策冲突，需要调整适应变化。
为今后突出重点领域、加大谋划力度并规范化运营管理PPP项目提供制度保障。
二、修订依据
1.《政府投资条例》（国令第712号）
2.《国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号）
3.《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号）
4.《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）
5.《罗湖区政府投资项目全过程管理办法》（罗府办规〔2019〕3号）
6.《深圳市罗湖区政府合同监督管理办法》（罗府规〔2018〕6号）
7.《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）
8.《深圳市政府和社会资本合作(PPP)实施细则（试行）》（深发改规[2018]1号）
三、修订过程
2020年4月至今，根据区政府工作部署，我局正式启动原办法修订工作，通过研判PPP行业发展趋势、总结我区已落地PPP项目经验、调研访谈市区相关单位、系统梳理研究相关政策法规调整情况等相关工作，确定了修订方向与思路，重新梳理了我区PPP项目的管理架构与实际操作流程，并在此基础上形成了《深圳市罗湖区政府和社会资本合作项目管理办法（征求意见稿）》（下称“现办法”）。
四、主要存在问题
（一）PPP的重点发展方向缺乏制度引领，不利于我区通过PPP模式精准发力
原办法未规定PPP的重点行业与领域，不利于引导各部门转变公共服务供给思路，发挥PPP模式在减轻财政负担、优化资源配置、激发市场活力、促进公共服务提质增效等方面的积极作用，精准发力补齐我区公共服务的短板与弱项。
（二）政策环境变化大，原办法难以落实相关要求，不利于我区PPP工作的规范有序推进
一是国家发改委、财政部、深圳市陆续发布了十余项PPP相关的政策法规，从不同角度调整了对PPP项目的管理要求，如：
（1）根据国家发改委《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号），所有拟采用PPP模式的项目，均要开展可行性论证。通过可行性论证审查的项目，方可采用PPP模式建设实施；所有PPP项目须使用全国投资项目在线审批监管平台生成的项目代码分别办理各项审批手续。
以上部门规章要求各地政府方需在前期审查对所有PPP项目进行审查，包括不涉及政府直接投资或资本金注入的PPP项目，因此，所有PPP项目，包括原按照企业投资项目立项的PPP项目，需要考虑先按照政府投资项目立项。
（2）根据财政部《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号），所有PPP项目均应开展全生命周期绩效管理。
二是《政府投资条例》（国务院令第712号）、《罗湖区政府投资项目全过程管理办法》（罗发改规〔2019〕3号）等政府投资项目管理文件相继出台，对政府采用直接投资方式、资本金注入方式投资的PPP项目的操作流程造成了影响。
综上考虑，亟需更新原办法规定，统筹各项相关政策要求。
（三）原办法部分规定设置不够科学合理，不利于我区对PPP模式推广和应用
如PPP项目大部分需要政府的支持。各类型支持中又以土地使用权最为常见，实践中政府方一般是通过划拨或者零地价出让给项目实施机构，由项目实施机构在合同期限内免费提供给社会资本方使用。原办法未考虑企业投资PPP项目用地手续办理程序问题，在前述机制下，可能出现PPP项目一边招标一边办理用地手续，或者招完标再去办用地手续的情况，导致部分PPP项目已经按企业投资项目立项启动后，迫不得已情况下，再由发改部门承担审计风险按政府投资项目重复立项。
再如以深度有限的项目建议书编制PPP项目实施方案，难以制定科学合理的项目交易条件；中标后再细化完善PPP项目合同、制定绩效评价考核标准，不具备操作性等。
（四）项目论证环节的审核审批工作安排有待优化 ，一定程度影响了我区PPP前期工作的推进速度
以PPP项目物有所值评价报告审核、PPP项目财政承受能力论证、PPP项目实施方案评估、PPP项目实施方案联合评审为例，原办法未规定可并联实施，实践中往往分开处理，由于各阶段间相互影响，如PPP项目实施方案确定的交易条件影响物有所值、财政承受能力论证，物有所值和财政承受能力论证又反过来制约PPP项目实施方案的交易条件，导致实践中影响审批效率。
（五）缺乏可执行的市场测试机制，影响我区PPP项目高质量发展
2014年至原办法出台前，财政部关于PPP的政策以及一批次PPP项目都有比较强的融资驱动性。在这一背景下实施的PPP项目对于市场测试需求不强烈，政府方可以“闭门造车”。
我区推行PPP模式的初衷为引入社会资本提升公共服务质量与效率，所实施的PPP项目通常存在可选市场主体有限、项目产出非标准化、交易边界条件复杂等特征，政府方如果不考虑市场反馈，很可能导致流标，也不利于政府方获得有利的合作条件。
但由于市场测试与传统招投标、政府采购项目禁止与社会资本方接触的原则存在明显差异，加上原办法未规定可执行的机制，项目实施机构往往由于担心廉政风险未充分开展，一定程度上制约了我区PPP项目的高质量发展。
五、修订总体思路
（一）明确PPP的重点发展方向。结合我区实际情况与PPP发展趋势，明确我区推行PPP的重点行业与领域，引导相关责任单位主动适用PPP模式，提前规划项目建设运营管理模式。
（二）统筹最新相关政策规定。综合考虑国家、省、市、区最新相关政策要求，从实体、程序两方面规范我区PPP项目的管理，推动我区PPP事业稳健发展。
（三）全面调整、理顺相关管理机制。参考北上广等城市及深圳市、兄弟区实践经验，结合我区实际，全面调整、理顺项目发起、项目合同编制与审核等相关管理机制，为我区推广运用PPP模式创造良好制度环境。
（四）系统优化各项审核审批程序。一是根据各审核程序间的内在联系，并联推进相关程序；二是按项目投资规模大小，设定分级审批，提高PPP项目前期工作效率。
（五）引入市场测试机制。借鉴投行并购、重组类项目做法引入市场测试机制，首先在国内提出市场测试的节点、内容、方式等，消除各部门的后顾之忧，推动我区PPP项目高质量发展。
六、主要内容
修订后的现办法分为“总则”、“项目发起”、“项目论证”、“项目采购”、“项目执行”、“项目移交”、“保障措施”、“附则”八个章节，共三十二条，主要内容如下：
（一）明确PPP的重点发展方向
1. 鼓励创新体制机制，增加优质公共服务供给。鼓励各行业主管部门转变观念、拓展思路，构建政府引导、政策支持、社会参与、市场运作的社会服务供给新机制，动员社会资本参与提供公共服务，打破商业和公益之间的边界，促进形成“百花齐放”公共服务供给主体和服务方式多元化局面。
2. 鼓励强运营公共服务领域项目采用PPP模式实施。综合考虑我区公共服务的短板弱项及PPP重运营的发展趋势，要求文化、体育、养老、医疗等领域政府投资项目应当在谋划阶段就建设运营管理模式进行深入研究，鼓励通过PPP等投融资模式增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率。
（二）完善各部门职责与分工
3. 完善区发展改革局职责。根据最新项目发起、论证机制，增加区发展改革局审核PPP项目可行性研究报告程序。
4. 完善区财政局职责。一是根据《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号），要求区财政局开展PPP项目绩效管理制度建设、业务指导及再评价、后评价工作；二是要求区财政局会同区发展改革局组织PPP项目联合评审，提高我区PPP项目前期工作效率。
5. 完善区行业主管部门职责。根据《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号），要求区行业主管部门指导项目实施机构开展PPP项目绩效管理工作。
6. 调整项目实施机构职责。明确项目实施机构从收到PPP项目建议书批复起，具体负责实施后续发起、论证、采购、执行、移交工作。项目实施机构由区发展改革局在批复PPP项目建议书时明确。
（三）全面调整项目发起环节
7. 进一步明确PPP项目发起主体。根据我区及兄弟区实践情况，将区行业主管部门负责发起调整为由发起单位负责发起，赋予区前期办、各街道办等单位发起PPP项目的权限。
8. 明确所有PPP项目以项目代码办理各项前期审批手续。根据《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号）关于“所有PPP项目须使用全国投资项目在线审批监管平台生成的项目代码分别办理各项审批手续”的规定，以及不涉及政府直接投资或资本金注入的PPP项目办理用地划拨手续的需要，明确所有PPP项目应当履行项目建议书审批程序，使用全国投资项目在线审批监管平台生成项目代码后，再办理前期各项审批手续。在项目执行阶段再按照PPP项目合同约定的投资承担界面，履行相应投资审核、核准、备案工作。
9. 要求编制PPP项目可行性研究报告。综合考虑《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号）规定以及制定相对科学合理的项目交易条件的需要，明确PPP项目原则上应编制可行性研究报告、进行PPP项目可行性论证，并以此为基础开展后续项目论证、采购工作。同时设定简易程序，明确总投资5千万元（含）以下的PPP项目可免于PPP项目可行性研究报告审批，由发起单位或社会资本方直接在PPP项目建议书中增加PPP项目可行性研究论证的内容，按照PPP项目建议书审批程序报批。
（四）系统优化项目论证环节
10. 并联推进各项审核工作。按照“多评合一，统一评审”的要求，明确由区发展改革局、财政局联合组织项目实施机构、项目所属行业主管部门等相关部门，并邀请相关专家对PPP项目物有所值评价报告、财政承受能力论证报告和实施方案进行联合评审。
11. 设定PPP项目实施方案分级审批机制。参考我区政府投资项目的做法，明确总投资不超过1亿元（含）的PPP项目实施方案，报分管区发展改革局、项目实施机构、项目所属行业主管部门的副区长，区长审批；总投资超过1亿元（不含）的PPP项目实施方案，报区政府常务会议审议。
（五）完善项目采购与执行环节
12. 增设PPP项目合同编制及审查环节。根据我区及兄弟区实践经验，要求项目实施机构在公布采购文件前，依据批复的PPP项目实施方案组织起草PPP项目合同报区司法局审查。
（六）完善相关配套机制
13. 取消PPP联席会议机制。综合考虑我区PPP项目数量相对较少、政府常务会议间隔时间相对较短的实际情况，取消PPP联席会议机制，同时参照政府投资项目机制，将审批PPP项目实施方案的工作改由区长及相关区领导或区政府常务会议执行。
14. 引入市场测试机制。一是明确市场测试的节点与重点，即在编制PPP项目可行性研究报告过程中，从提高运营效率的角度征询社会资本方关于运营定位及项目建设内容的建议，以及在编制PPP项目实施方案过程中，征询社会资本方关于总体绩效目标和绩效指标体系及项目交易条件的建议；二是明确市场测试的方式，即：项目实施机构经过评估后认为需要发布市场测试公告的，可在项目实施机构及以上单位的官网上发布。市场测试公告应当公示项目概况、实施需求以及市场测试内容、形式与时间等内容。
专此说明。
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